中国人民大学行政管理专业考研复习资料

2016-11-040阅读0

育明考研内部资料汇编

《张成福:公共管理学》笔记

第二章 公共管理者的角色与职能

  公共管理者,在现代民主国家,是经法定程序进入政府,担任政府公职,行使公权力,并从事公务管理的公职人员。公共管理者是受国家和公民的委托,行使公权力,负责运用资源及指挥公务人员,达成政府施政目标的人。如果我们将政府视为一个企业或事业单位,公共管理者便是公经理人。与过去的时代相比,如今的公共管理者的角色更加复杂,其责任更为重大,公民和社会对其期望更高。同样,现时代的公共管理性质对公共管理者的知能提出了更高的要求。

  第一节 一般管理者的角色

  管理理论家和实践着的管理者长期以来一直探讨和界定管理者做什么以及怎么做。

  一、著名的管理学大师亨利·明茨伯格曾经总结了八种研究管理者职能和角色的途径。

  1、古典学派。

  他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述。最典型的是法约尔提出的计划、组织、协调、指挥以及控制。在30年后,行政学家古利克进一步以POM代表公共管理者角色,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算,直到现在,这种描述仍然在管理著作中占统治地位。

  2、伟人学派。

  他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物的家庭、教育、社会交往、事业、个性等加以描述,将他们作为楷模和典型。

  3、企业家学派。他们更多地将管理者视为创新者,创造性思考者以及机会的发现者。

  4、决策理论学派。他们更多地将管理者视为复杂环境下的决策者。

  5、领导有效性学派。他们将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素。

  6、领导行为学派。他们通过对领导行为的观察和研究,研究成功领导的行为以及技能。

  7、领导权力学派。他们关心的是领导者的权力和影响,以及如何最大化地行使他们的权力。

  8、工作活动学派。他们运用归纳方法,以调查研究资料为基础,对管理的工作活动进行系统分析,然后确认管理者的活动。

  的确,尽管出版了大量的管理工作,我们对于管理者角色的了解还是很少。正如有些学者所说的那样,“我们对于新几内亚或其他地方的原始人的动机、习俗和最隐秘的秘密的了解,比我们对尼莱佛商行的那些管理人员了解要多。”严格来讲,有关管理职务的描述仍然处于原始的状态。

  在众多的研究管理者角色的文献中,也不乏具有启发性的论述。下面我们通过对一些经典的管理角色论述的叙述,以帮助人们了解管理工作的性质。

  二、管理者的十大角色棗明茨伯格的观点

  哈佛大学教授,管理学大师明茨伯格1973年在其巨著《管理工作的性质》中,对管理者的角色和作用进行了多方面的研究和论述。他通过大量的、长期的观察和研究,得出结论:一个管理才同时起着不同的作用。这些作用和工作可归纳为三个方面:人际关系方面的工作,信息情报方面的工作和决策方面的工作。

  1.人际关系方面的角色

  着重于人际关系的建立与维系,具体包括下列三种角色:

  (1)挂名首脑。由于其正式的权戚,管理者是组织的象征,有责任和义务从事各种活动,如会见宾客、代表签约、剪彩、赴宴、致词等等,有些属例行公事,有些具有鼓舞人心的性质。但全都涉及人际关系的活动,没有一项涉及信息处理或决策。

  (2)领导者。负责对下属激励和鼓励,负责用人、培训和交际。管理者通过领导角色将各种分散的因素整合为一个合作的整体。

  (3)联络者。负责同他所领导的组织内外无数个个人和团体维持关系,建立和发展一种特别的联系网络,将组织与环境联结起来。

  2.信息方面的角色

  管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位,事实上是组织的“中枢神经”,他既是获取外部信息的焦点,也是传递信息的来源。信息角色包括下列三项:

  (l)监听者。作为监听者,其角色是寻求信息,使其能够了解组织内外环境的变化,找出问题和机会。

  (2)传播者。将收集到的信息传播给组织的成员;有些信息是关于事实的信息;有些信息是关于价值的信息,即某人有关“应该”是什么的主观信息,目的是指导下属正确决策。

  (3)发言人。作为正式的权威,代表组织对外发布信息,以期争取公众、利害关系人的理解与支持,维护组织形象。

  3.决策方面的角色

  管理工作中最重要的部分也许就是担任决策角色。管理者对他的组织战略决策系统负有全面的责任,也就是组织的每一项重大决策皆与管理者有关。包括以下四个主要角色:

  (1)企业家。作为企业家,管理者是组织中大多数可控变化的设计者和发起者,即按其意志进行变革的全部活动,包括发现利用各种机会,促进组织的变革。

  (2)故障排除者。企业家角色把注意力集中于可控的变革,而故障排除者角色则处理非自愿的情况以及部分地非管理者所能控制的变革,如对一件未所预料的事件,一次危机或组织冲突的处理和解决。

  (3)资源分配者。资源分配是组织战略制定的核心,战略是由重要的组织资源的选择决定的。作为正式权威,管理者必须进行资源分配,这里所说的资源包括时间、金钱、物质材料、人力以及信誉。所谓资源分配主要是安排时间、安排工作、批准行动等。

  (4)谈判者。代表组织与相关组织和人士进行协商和谈判,进行资源的交易。

  三、奎恩等人的观点

  在20世纪80年代以及90年代,以奎恩为代表的一群学者,对管理行为进行了广泛的实证研究,出版了一本巨著棗《成为一位卓越的管理者》,他们发展出竞值框架,并以此界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。兹将这八种角色说明如下:

  1、导师。一个管理者如能恰当扮演好导师的角色,他将是一位关怀的、设身处地的管理者,表现出对下级的体恤与关怀。但如果太过分强调导师的角色,则会成为心软的、放纵的管理者。

  2、促进者。一个能扮演好促进者角色的管理者,是一位重视过程、促进互动的管理者,但如果太过强调参与,则会变成过度民主,进而损害管理生产力。

  3、监督者。能扮演好监督者角色的管理者,是一个对业务十分娴熟的技术专家,主要从事相关信息的收集活动,能使下属按部就班、有条不紊地完成组织的目标。但这种角色扮演过分,则会导致缺乏想象力、墨守成规和吹毛求疵。

  4、协调者。一个能扮演好协调者的角色,他将会是一个可靠的、可信任的管理者,对维系组织的团结有很大的帮助;但过度时,则会成为一个事事责难、追踪、要求,甚至过分多疑的管理者。

  5、指导者。管理者如能恰当地扮演好指导者的角色,他将会是一位果断的、英明的管理者,能为下属提供处事的框架、原则和方向。但若过分,则会论为抱残守缺、刚愎自用者。

  6、生产者。作为一个生产者,他是一位工作取向、发起行动的管理者。然而,如果过分沉溺于这一角色,则可能产生个人主义、爱出风头的印象。

  7掮客(Broker)懂得扮演掮客角色的管理者,是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者,能为组织争取和获取资源。然而过度热衷于争取资源的管理者则可能变成狂热的机会主义者。

  8、革新者。一个能恰如其分扮演为革新者角色的管理者,是一位有创造力、聪明的、能预见变革的、带领改革的管理者。但是,过度求变有 时会导致不切实际、理想化,进而浪费资源。

  第二节 公共管理者的特殊角色

  1945年公共行政学者保罗·阿普里伯曾说:“政府是不同的,因为政府是政治的”。他同时从三个方面:范围的、影响的广度与深度、公共责任和政治特质来分析政府组织的不同。公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许多相吻合之处,因为管理(无论公与私)都会涉及对一个组织拥有的资源棗人力资源、财政资源、物质资源、信息资源棗进行规划、组织和协调,以有效的方法去实现组织目标。然而,管理工作的一个最显著的特征在于其环境适应性,即管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质,也决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。

  对公共管理者的特殊角色,许多学者作了很好的阐发。阿普里伯认为公共管理者除不能忽视政治角色与公共性质外,应成为民主价值与公共利益的保卫者和提倡者。哈特认为公共管理者应先具有公民和良民的身份,并在公共服务使命的召唤下,经由法定程序任命,所以他不仅应娴熟政策执行技术,更应坚持与捍卫立国精神,保障和提升公民道德,如此方无愧为民主行政的卫士棗高尚官员。他认为高尚官员应至少具有四项责任:重视道德、关爱公民、道德企业主义和责权并重。

  在许多对公共管理者特殊角色的论述中,1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中,对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述,最具典范性。在我们看来,他们对公共管理者在民主宪政治理中角色的论述,的确反映了公共管理者的特殊使命和角色。

  一、执行与捍卫宪法的角色

  公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪,行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系,而终极目标则是增加机会,促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质。这是公共管理者的天职。

  二、人民受托者的角色

  公共管理者受人民的托付,在治理过程中扮演正当与重要的角色,不能屈服于强烈短视的压力,应考虑长远的全民利益。公共管理者要不惧强权,更不能妄自菲薄,只把自己当成工具,应以追求公共利益为职责。

  三、贤明少数的角色

  公共管理者要能做到众人皆醉我独醒,不可人云亦云,要扮演贤明的少数,而不是随波逐流追求时尚的“喧嚷的多数”或有权的少数,他们有责任通过吸引民众参与公共事务,使贤明的少数变成多数。

  四、平衡轮的角色

  公共管理者必须对外在环境有回应或有反应,但绝不是像地震仪一样忠实地从事刺激反应的记录,或像忠诚的仆人一样只听命行事,也不能只是很有技巧地在各种利益集团间躲闪、求存。公共管理者要肩负专业责任,也就是要以维持公共利益及宪政运作为职志,公共管理者应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中,扮演平衡轮的角色。

  五、扮演分析者和教育者的角色

  公共管理者应该或必须能够有意识地了解自己决策的价值体系与假定,为自己的所作所为提出合理说明并尽量将人民纳入治理过程。公共管理者应扮演分析者与教育者的角色,以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者,乃至一般民众对公共事务的了解,并向他们灌输公共利益的观念。

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